Veileder til integreringsloven
Kapittel 10.
Integreringsloven gjelder uavhengig av den enkeltes funksjonsevne, og inneholder ingen egne bestemmelser rettet mot personer med funksjonsnedsettelser. Loven legger opp til at både opplæringen og introduksjonsprogrammet skal tilpasses til den enkelte. Dette kan du lese mer om under punkt 9.5 i denne veilederen.
En del særlige spørsmål kan likevel oppstå når det gjelder tilpasning for personer med funksjonsnedsettelser. Funksjonsnedsettelser er et diskrimineringsgrunnlag etter likestillings- og diskrimineringsloven. Diskrimineringsregelverket setter dermed visse føringer for hvordan kommunen skal tilpasse opplæringen eller introduksjonsprogrammet etter integreringsloven for denne gruppen. For spørsmål og avklaringer knyttet til likestillings- og diskrimineringsregelverket, er det Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) som er rette fagmyndighet.
Offentlige myndigheter har selv et ansvar for likestilling i offentlig sektor, se likestillings- og diskrimineringsloven § 24. Plikten innebærer blant annet at offentlige myndigheter må sikre at tjenester blir gitt på en likestilt måte, for eksempel gjennom tilrettelagt informasjon eller individuell tilrettelegging der det er behov for det.
I dette kapittelet omtales noen særskilte spørsmål knyttet til opplæring av personer med funksjonsnedsettelser. Kapittelet må leses i sammenheng med den generelle informasjonen i resten av veilederen, da regelverket i utgangspunktet er det samme uavhengig av den enkeltes eventuelle funksjonsnedsettelser.
Kommunen har en generell veilednings- og informasjonsplikt etter forvaltningsloven §§ 11 og 17. For personer med funksjonsnedsettelser vil det være særlig viktig å opplyse om den enkeltes rett til tilrettelegging i integreringstiltak, fremtidig arbeid, utdanning eller kvalifisering. Den enkelte skal ikke stå i en posisjon hvor hen må vurdere sine egne fremtidsutsikter opp mot kommunens kostnader ved tilrettelegging. Mangelfull eller ledende veiledning og informasjon i denne sammenheng kan være brudd på kommunens forvaltningsrettslige og diskrimineringsrettslige forpliktelser.
Helsedirektoratets veileder «Gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming» beskriver blant annet hvordan kommunen kan støtte personer med enkelte typer funksjonsnedsettelser til å ta egne avgjørelser og bestemme over sitt eget liv. Veilederen beskriver videre hvordan beslutningsstøtte er en sentral del av å yte tjenester til enkelte personer.
Hvis en person ikke har samtykkekompetanse i spørsmål om opplæring etter integreringsloven, har kommunen en veiledningsplikt overfor personens verge.
Kommunen skal sørge for introduksjonsprogram for personer som faller innenfor målgruppen til introduksjonsprogrammet. Se integreringsloven § 12.
Integreringsloven inneholder ingen regler som gir kommunen mulighet til å avslå et krav fra en person som faller innenfor målgruppen for introduksjonsprogram. Hvis kommunen avslår et krav med begrunnelse i en persons funksjonsnedsettelse, vil dette kunne stride mot likestillings- og diskrimineringsloven §§ 6 og 9. Dette gjelder uavhengig av funksjonsnedsettelsens alvorlighetsgrad.
Kommunen skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer som faller innenfor målgruppen i kapittel 6, og opplæring i norsk for personer som faller innenfor målgruppen i integreringsloven § 37 d. Se integreringsloven § 30.
Integreringsloven inneholder ingen bestemmelser som åpner for at kommunen kan avslå et krav fra en person som faller innenfor målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Avslag på krav med begrunnelse i en persons funksjonsnedsettelse vil kunne stride mot likestillings- og diskrimineringsloven §§ 6 og 9. Dette gjelder uavhengig av funksjonsnedsettelsens alvorlighetsgrad.
Alle deltakere skal ha et sluttmål. Kommunen skal fastsette et sluttmål, se integreringsloven §§ 13 og 37 c.
For enkelte deltakere vil det ikke være realistisk å nå et sluttmål om arbeid eller kvalifisere til høyere utdanning. Disse deltakerne skal likevel ha et sluttmål, og fokuset bør være på å kvalifisere eller gjøre personen i bedre stand til å kunne komme i arbeid eller utdanning på et senere tidspunkt. Sluttmålet kan være et definert delmål på veien mot det mer langsiktige målet som fastsettes i integreringskontrakten. Det er altså ikke nødvendig at introduksjonsprogrammet alene gjør personen i stand til å jobbe eller studere.
Generelt er det heller ikke et krav om at deltakeren faktisk må oppnå sluttmålet ved endt program, selv om dette skal være ambisjonen for alle deltakere, både de med og uten funksjonsnedsettelser. Sluttmålet for introduksjonsprogrammet skal være førende for hvilke elementer som skal inngå i introduksjonsprogrammet til den enkelte. Elementene skal bidra til at den enkelte når sitt sluttmål. Sluttmålet vil videre være viktig når kommunen skal vurdere om den skal forlenge introduksjonsprogrammet.
Regelverket stiller krav til tilpasning av opplæringen og introduksjonsprogrammet. Kommunen bør strekke seg langt for å tilrettelegge og gi opplæring for personer med funksjonsnedsettelser. Den nedre grensen for retten til tilrettelegging reguleres ikke direkte av integreringsloven. Andre regelverk vil likevel kunne spille inn i vurderingen. For eksempel sier likestillings- og diskrimineringsloven § 20 om retten til individuell tilrettelegging av kommunale tjenester, at retten ikke gjelder tilrettelegging som omfatter en «uforholdsmessig byrde».
Utgangspunktet er at introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkelte, jf. integreringsloven § 14 tredje ledd. I forarbeidene til loven, Prop. 89 L (2019-2020) punkt 8.6.4.3, er dette beskrevet slik:
Det er et stort handlingsrom for kommunen til å tilpasse innholdet i programmet, basert på den enkeltes sluttmål. Programmet kan inneholde elementer som ikke direkte gjør deltageren i stand til å delta i arbeid eller utdanning, men som for eksempel bidrar til at en kan klarer å gjennomføre introduksjonsprogrammet. Dette kan blant annet være forskjellige typer trening, fysioterapi og uteaktiviteter. Departementet mener at god tilpasning av innholdet vil ivareta de som har særskilte behov.
Det er ikke anledning til å tilby introduksjonsprogrammet på deltid, se integreringsloven § 14 fjerde ledd.
Introduksjonsprogrammet kan inneholde flere elementer enn de som er opplistet i §§ 14 eller 37 c. For personer som har funksjonsnedsettelser vil andre elementer som støtter opp om at deltakeren vil kunne nå sluttmålet sitt kunne være for eksempel opplæring i ADL (aktiviteter i dagliglivet), Tegn-Til-Tale, tekniske hjelpemidler og mobilitet.
For opplæring i norsk har kommunen plikt til å organisere opplæringen på en slik måte at «deltakernes læringsforutsetninger, behov og mål blir ivaretatt», se forskrift om læreplan i norsk for voksne innvandrere kapittel 2. For deltakere med funksjonsnedsettelser eller andre særskilte behov, betyr dette at kommunen må tilpasse opplæringen til deres behov. Læreplanen viser blant annet til at kommunen bør utnytte mulighetene som ligger i digital teknologi i organiseringen og tilretteleggingen av opplæringen.
Norsk tegnspråk er et eget språk og forskjellig fra andre tegnspråk. Personer som har lært et annet tegnspråk, vil derfor ha behov for opplæring i norsk tegnspråk.
I læreplan i norsk for voksne innvandrere kapittel 1 fremkommer det at opplæring i norsk kan innebære opplæring i norsk tegnspråk i stedet for norsk muntlig.
Norsk tegnspråk er det nasjonale tegnspråket i Norge. Se språklova § 7.
Norsk tegnspråk er et fullverdig språk og har egne grammatiske regler og setningsoppbygging. Norges Døveforbund beskriver norsk tegnspråk som et «gestuelt – visuelt språk. Det er gestuelt, fordi hendene, ansiktet og kroppen brukes til å uttrykke seg. Det er visuelt, fordi det oppfattes gjennom synet». Det er ikke kun døve personer som bruker norsk tegnspråk. Norges Døveforbund opplyser at en persons primærspråk ikke bare er avhengig av «graden av hørselstap, men også av hørselsfunksjon og identitet som hørselshemmet». Dette innebærer at personer som er hørselshemmede, men ikke døve, også kan ha rett til opplæring i norsk tegnspråk.
Læreplanen inkluderer kompetansemål innenfor fire områder: lese, skrive, lytte og muntlig. Dette innebærer at enkelte personer må lære to språk, både norsk og norsk tegnspråk. Norsk er nødvendig da personen vil ha behov for å lese og skrive norsk, og norsk tegnspråk er nødvendig da personen vil ha behov for å kommunisere visuelt i stedet for audielt.
I motsetning til norsk tegnspråk, er ikke punktskrift et eget språk. Punktskrift er et system hvor kombinasjonen av små punkter danner bokstaver og tegn som personen leser med fingrene. Punktskrift kan være trykt tekst, men i dag benyttes ofte egen programvare og en «leseliste» som oversetter tekst digital tekst til punkter. Leselisten kan også ha et punktskrift-tastatur. Personer som er blinde eller svaksynte kan bruke punktskrift til å lese norsk. Det finnes videre flere løsninger som konverterer norsk tekst til tale som benyttes av personer som er blinde eller svaksynte.
Kommunen må vurdere om opplæring i punktskrift, tekst til tale eller andre løsninger er mest hensiktsmessig for den enkelte.
Tegn-til-tale er ikke et eget språk, men brukes for å tydeliggjøre talespråket for å styrke samspill og språkutvikling. Tegn-til-tale er et supplement til tale, og kan benyttes som et hjelpemiddel, men kan ikke erstatte opplæring i norsk tegnspråk eller norsk.
Deltakeren har rett til opplæring i samfunnskunnskap på et språk hen forstår. Se integreringsloven § 33.
Enkelte deltakere har dermed rett til opplæringen i samfunnskunnskap på norsk tegnspråk eller et annet tegnspråk deltakeren behersker. Dersom deltakeren behersker flere språk, må kommunen vurdere hvilket språk som er mest hensiktsmessig for den enkelte.
For to av delprøvene i norsk er det alternative prøver for personer som er døve eller hørselshemmede. Avlesningsprøve i norsk tegnspråk er sidestilt med delprøve i lytteforståelse, og prøve i tegnspråklig kommunikasjon er sidestilt med delprøve i muntlig i kommunikasjon. Se integreringsforskriften § 34 andre ledd.
Kapittel 5 og 6 i reglement for gjennomføring av prøver i norsk, prøve i samfunnskunnskap og statsborgerprøven inneholder mer informasjon om tilpasning og tilrettelegging av prøvene og om prøver for tegnspråkbrukere. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse har videre publisert noen videoer på tegnspråk om prøvene på sine hjemmesider.
Ved spørsmål knyttet til prøvene og tilrettelegging av prøvene, kan du kontakte Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse for mer informasjon.
Dersom tilretteleggingen likevel ikke gjør det mulig for en deltaker med funksjonsnedsettelser å følge introduksjonsprogrammet, kan vedkommende søke om permisjon fra introduksjonsprogrammet. Se integreringsloven § 17.
Enkelte personer med funksjonsnedsettelser vil kunne ha stort utbytte av langsiktig medisinsk behandling, utredning eller andre tiltak som kan ta noe tid å gjennomføre. Dette vil særlig være tilfelle der vedkommende ikke har hatt tilgang til slik oppfølging tidligere. Etter permisjonen vil det dermed kunne være mulig for kommunen å tilrettelegge opplæringen og introduksjonsprogrammet.
Merk at kommunen kun skal vurdere permisjon dersom deltakeren selv ønsker permisjon.
En deltaker har rett til permisjon uten introduksjonsstønad i opptil ett år, hvis hen på grunn av «langvarig egen […] sykdom eller skade er forhindret fra å delta i tilrettelagt introduksjonsprogram». Se integreringsforskriften § 15. Sykdomsbegrepet i integreringsloven er tolket i en bredere betydning, og kan omfatte funksjonsnedsettelser (Prop. 89 L (2019-2020) punkt 10.1.4.4).
For permisjon fra opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder integreringsloven § 35 og integreringsforskriften § 30. Terskelen for å innvilge permisjon kun på grunn av funksjonsnedsettelse hos deltakeren er høy. Dette skyldes at kommunen skal tilrettelegge opplæring i norsk og samfunnskunnskap slik at deltakeren kan følge opplæringstilbudet. Årsaken til at det søkes permisjon skal dokumenteres, og omfanget av permisjonen skal vurderes individuelt.
Merk at integreringsforskriften § 30 første ledd setter en høy terskel for å gi permisjon som følge av at tilpasning ikke er tilstrekkelig. Kommunen kan kun innvilge permisjon i de tilfeller der individuell tilpasning ikke er mulig.
I de tilfellene der tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser ikke er tilstrekkelig og permisjon allerede er benyttet, eller heller ikke vil være tilstrekkelig, kan kommunen stanse introduksjonsprogrammet. Se integreringsloven § 18.
Et forhold som kan begrunne stans er «alvorlig eller langvarig sykdom». I forarbeidene til loven, Prop. 89 L (2019-2020), punkt 8.9.4 brukes begrepet «sykdom» om hverandre med begrepet «helseutfordringer». Dette tilsier en bred forståelse av sykdomsbegrepet som også inkluderer funksjonsnedsettelser:
Når programmet stanses på grunn av helseutfordringer, vil dette i det fleste tilfeller innebære at deltageren er i en situasjon som gjør at vedkommende uansett ikke er i stand til å delta i et fulltidsprogram, noe som ville ha resultert i trekk i introduksjonsstønaden. I slike tilfeller finnes det andre støtteordninger som kan sette deltageren i stand til å forsørge seg selv.
Før kommunen vurderer å stanse programmet, bør kommunen først vurdere permisjon fra programmet. Midlertidig eller permanent stans er kun aktuelt dersom helseutfordringen enten er så alvorlig, eller må antas å bli så langvarig, at det er usikkert om personen kan gjennomføre programmet eller det er usikkert på hvilke tidspunkt det kan skje. Se Prop. 89 L (2019-2020) punkt 8.9.4.
Dersom en deltaker har omfattende fravær fra tilrettelagt program, kan dette også være en begrunnelse for stans. Se integreringsloven § 18.
For opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder bestemmelsen om stans i integreringsloven § 36 tilsvarende som for stans av introduksjonsprogram. Se punkt 10.7.
Personer som har plikt til opplæring etter integreringsloven, kan få fritak fra plikten på grunn av særlige helsemessige årsaker som hindrer deltagelse i opplæringen. Se integreringsloven § 29. Dette vilkåret skal tolkes strengt.
Utgangspunktet er at opplæring skal tilpasses den enkelte deltaker, også de som av helsemessige årsaker har begrensede muligheter til å delta i opplæringen. Adgangen til fritak fra plikt til å delta i opplæring, gjelder derfor bare for personer som overhodet ikke kan delta i og gjennomføre opplæringen i løpet av opplæringsperioden på 18 måneder eller tre år.