3. Hvem har ansvar for hva i integreringsloven

3.1.1 Kommunens oppgaver

Kommunens ansvar er beskrevet i integreringsloven § 3. Kommunen er ansvarlig for tidlig kvalifisering, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven kapittel 3, 4 og 6. 

Kommunen har mulighet til å gi andre aktører i oppdrag å utføre oppgavene de har etter loven, se integreringsloven § 3 fjerde ledd. Kommunen har uansett det overordnede ansvaret for at pliktene etter loven overholdes, selv om de for eksempel bruker en privat aktør til norskopplæring. Kommunen må sikre og følge med på at deltakere får det de har krav på når oppgaver er satt bort til andre aktører. Kommunen kan for eksempel ta inn et krav til internkontroll i avtalen med aktøren. (Prop. 89 L (2019-2020) punkt 6.1.4.1).

3.1.2 Kommunens tilbud og tjenester etter integreringsloven må være «forsvarlige» (forsvarlighetskravet)

Etter integreringsloven § 3 andre ledd skal kommunens opplæring og tjenester være forsvarlige. Dette betyr at kommunen må vurdere tjenestene de tilbyr og sørge for at det tilbudet deltakerne får holder en viss kvalitet. 

Kommunen skal tilpasse innholdet i opplæringen og introduksjonsprogrammet til den enkelte deltaker. Tilbudet vil kunne variere med hvilke muligheter det er for samarbeid med ulike aktører og arbeidsgivere om kvalifiserings- og opplæringsløp lokalt. Kravet om at tjenesten skal være forsvarlig innebærer at den må holde tilfredsstillende kvalitet, bli gitt i tide og i tilstrekkelig omfang (Prop.89 L (2019-2020) kapittel 14, merknad til § 3). 

3.1.2.1 Forsvarlighetskravet er en rettslig standard

Krav om forsvarlighet er en rettslig standard. Det betyr at innholdet i de tjenestene kommunen gir etter loven, skal være forankret blant annet i fagkunnskap og faglige retningslinjer. Innholdet i kravet endrer seg dermed også i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatninger. Forsvarlighetskravet i seg selv pålegger ikke kommunen flere plikter enn det som allerede står i loven. (Prop.89 L(2019-2020) Integreringsloven kapittel 14, merknad til § 3). Likevel har forsvarlighetskravet to viktige funksjoner. Disse er:

• Det er en rettesnor for kommunen og viser til normer som beskriver hvordan tjenestene bør være. Disse normene er kjernen i forsvarlighetskravet og kan kalles for god praksis.
• Samtidig sier normene noe om hvor den nedre grensen mot det uforsvarlige går. Normene sier noe om hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres, før avviket gjør tjenestene uforsvarlige. 

Mellom god praksis og forsvarlighetskravets nedre grense, vil det være rom for at kommunen kan bruke skjønn. Det er likevel alltid viktig at tjenestene holder tilfredsstillende kvalitet, gis i tide og i tilstrekkelig omfang.

3.1.2.2 Tjenestene må være egnet til å oppfylle formålet med loven 

Det sentrale i forsvarlighetskravet er at tjenestene som kommunen yter, skal være egnet til å oppfylle lovens formål om tidlig integrering i det norske samfunnet. Dette er et overordnet krav. Det som skal vurderes er det samlede tjenestetilbudet deltakeren får. Kommunene må se på hvorvidt tjenestetilbudet er tilpasset den enkeltes behov, og om det bidrar til at deltakeren vil oppnå sitt sluttmål eller norskmål (Prop.89 L(2019-2020) kapittel 6.1.4.2). 

Kommunen må sørge for at det er samsvar mellom det tilbudet som gis og det deltakeren trenger for å nå sluttmålet og/eller norskmålet sitt. Videre må tilbudet bygge på personens kompetansekartlegging og karriereveiledning. 

Et introduksjonsprogram kan for eksempel inneholde elementer som ikke direkte vil støtte opp under overgang til arbeid eller utdanning. Du kan lese mer om hvilke elementer et introduksjonsprogram kan bestå av i veilederens kapittel 6. At introduksjonsprogram inneholder enkelte slike elementer, gjør ikke at tjenestetilbudet er uforsvarlig. Men hvis introduksjonsprogrammet hovedsakelig inneholder slike elementer, vil tjenestetilbudet kunne regnes som uforsvarlig. Et slikt programinnhold vil ikke i tilstrekkelig grad bidra til deltakerens kvalifisering og tilknytning til arbeidslivet, og det vil dermed ikke være egnet til å nå formålet med loven etter integreringsloven § 1 (Prop.89 L(2019-2020) kapittel 6.1.4.2).  

Andre eksempler på tilfeller hvor tilbudet kan være uforsvarlig, er hvis kommunen gir for lite norskopplæring eller norskopplæring som ikke er tilpasset deltakerens norsknivå og norskmål. Et annet eksempel er om deltakeren får språkpraksis på en arbeidsplass uten mulighet til å praktisere norsk. Har deltakeren slik språkpraksis som et engangstilfelle, men opplæringen ellers er tilpasset deltakerens behov, kan opplæringen likevel være forsvarlig (Prop.89 L (2019-2020) kapittel 6.1.4.2). 

3.1.2.3 Kommunen er selv ansvarlig for oppfyllelse av forsvarlighetskravet

Kommunen må selv sørge for at de oppfyller forsvarlighetskravet. Det vil være naturlig å gjøre en vurdering av tilbudet deltakeren har fått når kommunen vurderer vedkommendes progresjon. Dersom deltakeren ikke oppnår forventet progresjon eller har bekymringer rundt tjenestetilbudet, kan det være tegn på at tilbudet ikke er i samsvar med kravene i § 3. (Prop.89 L (2019-2020) kapittel 6.1.4.2)  

3.1.3 Kommunens plikter gjelder ikke ved avbrutt eller avvist deltakelse

Kommunes plikter gjelder ikke overfor personer som uttrykkelig sier at de ikke ønsker å delta i opplæring eller introduksjonsprogram, eller som avbryter underveis, integreringsloven § 3 tredje ledd. Du kan lese mer om avbrytelse og avvisning i veilederens kapittel 10.

Da integreringsloven ble innført i januar 2021, ble flere oppgaver overført fra staten til fylkeskommunene. 

Integreringsloven § 4 gir en oversikt over hvilke ansvarsområder fylkeskommunen har på integreringslovens område.

3.2.1 Fylkeskommunens ansvar for det regionale integreringsarbeidet

Ifølge integreringsloven § 4 første ledd har fylkeskommunen ansvar for det regionale integreringsarbeidet. Hva som ligger i dette, er nærmere beskrevet i integreringsforskriften § 65. 

Fylkeskommunen skal legge til rette for: 

• at innvandrere kan etablere virksomheter.
• at fagutdannede og høyt kvalifiserte innvandrere inkluderes i arbeidslivet.
• at det gis mer opplæring på nivået under videregående opplæring til innvandrerungdom som har behov for det, for å kunne gjennomføre videregående opplæring.
• samarbeid med sivilsamfunnet, blant annet frivillig sektor.

Fylkeskommunen skal følge opp:

• det regionale arbeidet mot negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.

3.2.2 Fylkeskommunens ansvar for utarbeidelse av planer for kvalifisering av innvandrere

Ifølge integreringsloven § 4 første ledd skal fylkeskommunen lage overordnede planer for kvalifisering av innvandrere. Dette er et virkemiddel for å bidra til at flere innvandrere deltar i arbeidslivet. Planene skal inneholde tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte regionale arbeidskraftbehov. Det er særlig aktuelt å fremheve hvilken opplæring innvandrere trenger for å møte slike behov. Planer etter denne bestemmelsen kan inngå i fylkeskommunens regionale strategiske kompetanseplaner.

3.2.3 Fylkeskommunens ansvar for bosetting

Ifølge integreringsloven § 4 andre ledd skal fylkeskommunene anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket. Anbefalingen skal være basert på nasjonale føringer. Fylkeskommunen skal i sin anbefaling også legge vekt på regionale planer for kvalifisering av innvandrere og på fylkeskommunens kjennskap til regionen og den enkelte kommune. 

IMDi skal legge vekt på fylkeskommunens anbefaling om hvor mange flykninger som skal bosettes i den enkelte kommune.

3.2.4 Fylkeskommunens ansvar for karriereveiledning 

Ifølge integreringsloven § 4 tredje ledd skal fylkeskommunen sørge for karriereveiledning etter integreringsloven § 11.

Det er opp til fylkeskommunen å vurdere hvilke metoder som brukes i karriereveiledningen og å sørge for tilstrekkelig kompetanse i gjennomføringen. 

Du kan lese mer om karriereveiledning i denne veilederens kapittel 5.

3.2.5 Fylkeskommunenes ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Integreringsloven § 4 tredje ledd handler også om fylkeskommunens ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter § 30. Integreringsloven § 30 fordeler ansvaret for opplæringen mellom kommunen og fylkeskommunen i ulike situasjoner. 

Fylkeskommunen skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som faller inn under integreringsloven § 26 første ledd, og som går i videregående opplæring etter opplæringsloven på fulltid.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven skal, så langt som mulig, gis som del av den generelle videregående opplæringen. Dette bidrar til en samlet opplæring for den enkelte, i tillegg til at de unge som har videregående opplæring gjennom sitt introduksjonsprogram får denne opplæringen sammen med jevnaldrende. 

I de tilfellene fylkeskommunen har hovedansvaret for tilbudet, skal fylkeskommunen også sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som mottar tilbud som kombinerer opplæring på nivået under videregående opplæring og videregående opplæring. 

Med mindre kommunen og fylkeskommunen har avtalt noe annet, skal fylkeskommunen sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i de tilfellene hvor det ikke er mulig å avgjøre hvem som har hovedansvaret. Fylkeskommunen får ansvar for deltakers opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra og med personens oppstart i videregående opplæring. 

Du kan lese mer om opplæring i norsk og samfunnskunnskap i denne veilederens kapittel 7.

3.3.1 Nasjonale personregistre

Integreringsloven § 43 gir hjemmel for å opprette nasjonale personregistre for registrering av opplysninger etter integreringsloven. Hvilke opplysninger dette dreier seg om finner du i integreringsforskriften kapittel 9. Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) er et slikt nasjonalt personregister. Kommunene har plikt til å registrere opplysninger om blant annet deltakelse i introduksjonsprogram, opplæring i mottak og opplæring i norsk og samfunnskunnskap i dette registeret. Se integreringsforskriften § 58 annet ledd. IMDi har ansvaret for drift av NIR. Du kan lese mer om NIR i IMDis brukerveiledning for NIR.

Direktoratet for høyere utdannelse og kompetanse har ansvar for registre og saksbehandling om prøver i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven. Du kan finne mer informasjon om dette på hkdir.no.

3.3.2 Statsforvalterens ansvar for tilsyn 

Integreringsloven § 48 handler om tilsyn. Statsforvalteren har ansvaret for å føre kontroll med kommunenes oppfyllelse av plikter etter integreringsloven kapittel 3 til 6, i tillegg til § 39, § 40, § 43 og § 50. Dette betyr at statsforvalteren kan kontrollere om kommunene følger reglene om:

• tidlig kvalifisering (kapittel 3)
• introduksjonsprogram (kapittel 4)
• introduksjonsstønad (kapittel 5)
• opplæring i norsk og samfunnskunnskap (kapittel 6)
• kompetansekrav for lærere (§ 39)
• forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet (§ 40)
• personregister og plikt til å registrere opplysninger (§ 43)
• samarbeid og samordning (§ 50)

Statsforvalteren kan også føre tilsyn med forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene, og med plikten til å ha internkontroll etter kommuneloven § 25-1. 

Statsforvalteren skal gjennomføre sine tilsyn i tråd med reglene i kommuneloven kapittel 30.

Les mer om statlig tilsyn.

3.3.2.1 Kan statsforvalteren føre tilsyn med de midlertidige reglene i kapittel 6A? 

Integreringsloven § 48 viser ikke direkte til integreringsloven kapittel 6A, det vil si de midlertidige reglene for personer med kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. Arbeid- og inkluderingsdepartementet har imidlertid gitt følgende avklaring om tilsyn med integreringsloven kapittel 6A, se brev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet datert 19. juni 2023: 

«Kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina etableres ikke av kapittel 6A, men av de øvrige kapitlene. […] De øvrige bestemmelsene i integreringsloven gjelder så langt det ikke er gjort unntak eller tilpasninger i kapittel 6A. […] Tilpasningene i kapittel 6A innebærer i hovedsak at pliktene for kommunene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. […] Ettersom kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina uansett etableres av kapitler som omfattes av integreringsloven § 48, legger departementet til grunn at statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene. Videre legger departementet til grunn at et tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene etter integreringsloven, for eksempel det å sørge for introduksjonsprogram og opplæring i norsk, kan omfatte kravene som følger av bestemmelser i kapittel 6A. Dette fordi pliktene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. Departementet antar at et selvstendig tilsyn kun med kapittel 6A er lite aktuelt på grunn av systematikken i loven. Et slikt tilsyn vil det ikke være hjemmel for etter integreringsloven.»

3.3.2.2 Kan statsforvalteren kontrollere andre bestemmelser enn de som står i § 48?

Statsforvalteren vil også kunne kontrollere om kommunen har fulgt enkelte regler i forvaltningsloven. Dette gjelder forvaltningslovens regler om saksbehandling, informasjon, veiledning og enkeltvedtak. Se integreringsloven § 46 første ledd.

3.3.2.3 Statsforvalters rett til opplysninger og innsyn

Kommuneloven § 30-3 gir statsforvalteren rett til å be om opplysninger fra enkeltpersoner og organisasjoner, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Taushetsplikten er ikke til hinder for dette. Statsforvalteren kan kun be om opplysninger som er relevante og nødvendige for å vurdere om kommunen oppfyller kravene i regelverket.

3.3.2.4 Statsforvalteren kan gi kommunen pålegg om retting 

Hvis statsforvalteren avdekker at kommunen ikke har overholdt sine lovpålagte plikter, kan statsforvalteren gi pålegg til kommunen om å rette forholdene. Se kommuneloven § 30-4. Før statsforvalteren treffer et vedtak med pålegg om retting, skal statsforvalteren vurdere virkningene for kommunens øvrige virksomhet.
Kommunen skal varsles før det fattes vedtak med pålegg om retting. Se kommuneloven § 30-5. Kommunen skal blant annet få anledning til å uttale seg og får også andre rettigheter som part i saken. Se forvaltningslovens regler om enkeltvedtak.

3.3.3 Klage

Det er statsforvalteren sitt ansvar å behandle klager på enkeltvedtak etter integreringsloven, se integreringsloven § 47. Du kan lese mer om klage på enkeltvedtak i veilederens kapittel 11. 

3.3.4 Informasjon og veiledning om integreringsregelverket

Statsforvalteren skal også veilede kommunene om integreringsregelverket. Dette følger av hovedinstruksen, som er regjeringens årlige styringsdokument for statsforvalternes arbeid.

Personer som arbeider innenfor rammen av integreringsloven har både en oppmerksomhetsplikt og en opplysningsplikt overfor barnevernstjenesten, se integreringsloven § 49. Mens opplysningsplikten i barnevernsloven § 13-2 gjelder for alle offentlig ansatte, gjelder opplysningsplikten etter integreringsloven for enhver som utfører tjeneste eller arbeid etter integreringsloven. (Ot.prp.nr. 28 punkt 15.4.1 og Høringsnotat 16. august 2019 Forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) høringsnotat 16. august 2019). 

Oppmerksomhetsplikten følger av bestemmelsens første ledd og innebærer en plikt til å være oppmerksom på forhold som kan føre til at barnevernet bør gripe inn. Oppmerksomhetsplikten utløser i seg selv ingen plikt til å melde fra til barnevernet.

Opplysningsplikten i § 49 annet ledd bokstav a til e forplikter personell som arbeider innenfor integreringslovens rammer til å melde fra til barnevernet dersom:

• det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller annen alvorlig omsorgssvikt.
• når det er grunn til å tro at et barn har en livstruende eller annen alvorlig sykdom eller skade og ikke kommer til undersøkelse eller behandling.
• det er grunn til å tro at et barn med nedsatt funksjonsevne eller et spesielt hjelpetrengende barn ikke får dekket sitt særlige behov for behandling eller opplæring.
• et barn har vist alvorlige atferdsvansker ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd, ved problematisk bruk av rusmidler, eller ved å ha vist annen form for utpreget normløs atferd.
• det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli utnyttet til menneskehandel.

Dette tilsvarer meldeplikten i barnevernsloven § 13-2 som gjelder for alle offentlige ansatte og opplysningsplikten etter integreringsloven er dermed innholdsmessig lik plikten etter barnevernsloven. 

Det er tilstrekkelig at det er «grunn til å tro» at barnet er i en situasjon som utløser opplysningsplikt, for at opplysningsplikten utløses. En skal melde fra til barnevernet «uten ugrunnet opphold». Dette betyr at en i utgangspunktet skal melde fra straks, men at det i noen tilfeller kan være grunn til å planlegge meldingstidspunktet av hensyn til barnet. (Prop. 169 L (2016-2017) punkt 14.3.2.) 

I tillegg til situasjonene nevnt i § 49 annet ledd, har en også en opplysningsplikt etter pålegg fra barnevernstjenesten. Dette står i barnevernsloven § 13-4, se integreringsloven § 49 tredje ledd.

Taushetsplikten gjelder ikke i de tilfellene hvor du har en opplysningsplikt.